逐步建立、实施具有中国特色的“开端计划”
——访中国人口与发展研究中心学术委员会主任张许颖
当前，中国已迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，人口发展也进入了一个新的时期，总体上看，人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。
人口发展新常态下，如何推动人口高质量发展？中国人口与发展研究中心学术委员会主任张许颖日前在接受中国经济时报记者专访时表示，“十五五”时期我国将进入稳定的人口减量发展阶段。经济社会发展方式和资源配置能否及时适应人口结构变化并作出“结构性”调整将是主要挑战。
他建议，“十五五”时期把积极应对少子化上升为国家战略，编制人口高质量发展规划，建立和完善人口治理体制，实施更加积极的生育支持措施，加强生育支持基本制度建设，逐步构建中国特色生育保障制度。重点是推动人口高质量发展，逐步建立、实施具有中国特色的“开端计划”，促进人力资本投入从生命早期开始。
低生育状况需积极应对、综合应对、长期应对
中国经济时报：您对“十五五”时期我国人口变化趋势及特点有怎样的研判？
张许颖：习近平总书记强调，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。中国人口与发展研究中心课题组依据人口监测最新数据测算，“十五五”时期，我国总和生育率将在低水平波动。低生育状况将伴随建设现代化强国的全过程，机遇与挑战并存，人口发展的韧性大，支撑经济社会发展的潜力大，需要积极应对、综合应对、长期应对。
适应人口结构变化并作出“结构性”调整是主要挑战
中国经济时报：快速低生育率将对我国经济社会发展带来哪些长期而深远的影响？
张许颖：快速低生育率带来的人口结构变动，对我国经济社会发展的挑战与机遇并存。我国学龄人口呈现“梯次达峰、快速缩减”态势，预计0—17岁人口存量在2020—2035年15年间将减少1.3亿人左右，这为推动教育结构性改革，建成教育强国提供了契机。2035年之前，我国有效劳动力供给仍保持高位，抓住年度新增劳动力素质提升和规模增长，以及人口城镇化、人口代际结构更迭的机遇，促进家庭消费，发展照料经济，可能激发巨大的消费潜力，也能够为建立现代化人力资源、促进经济高质量发展提供坚实的人口支撑。但人口潜力和韧性作用的挖掘需要与之配套的经济社会改革，人口变动带来的主要挑战是：经济社会发展方式和资源配置能否及时适应人口结构变化并做出“结构性”调整。长期以来，我们的经济社会发展政策都是基于人口正增长设计的，现在必须适应人口减量发展和结构变化，作出及时的结构性调整。
构建中国特色生育保障制度
中国经济时报：您认为中国实现从“人口红利”向“人才红利”转型，最关键的政策举措有哪些？
张许颖：针对人口形势变化，习近平总书记作出了以人口高质量发展支撑中国式现代化的战略部署。建议“十五五”时期把积极应对少子化上升为国家战略，编制人口高质量发展规划，建立和完善人口治理体制，实施更加积极的生育支持措施，加强生育支持基本制度建设，构建中国特色生育保障制度，建立以生育保险、婴幼儿照护、生殖健康服务为核心的生育保障基本制度。扩大生育保险覆盖面，保障女性就业和生育期间工资待遇，将灵活就业、农民工、大学生等新就业形态人员纳入生育保险参保范围，明确生育延长假期的成本分担责任；逐步加大育儿补贴实施力度，推动托儿所、幼儿园逐步纳入公共服务，实施农村和贫困地区婴幼儿照护指导项目；针对生育不断延迟新需求，提高辅助生育服务和保障水平，帮助家庭实现生育意愿；推进教育、住房、医疗、文化等领域改革，有效降低生育、养育、教育成本，稳定青年人家庭发展预期。
到2030年，力争生育水平下滑势头得到根本遏制，稳定育龄人群在教育、就业、住房和家庭发展等方面的预期，保持适度出生人口和总人口规模。
逐步建立、实施具有中国特色的“开端计划”
中国经济时报：2025年《政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”，您认为，推动人口高质量发展存在哪些短板？“投资于人”应重点放在哪些方面？
张许颖：当前，我国正经历经济发展动能转换，需要推动更多资金资源“投资于人”。主要问题在于投资于人的结构不平衡。我国基础教育进入优质均衡发展时期。截至2024年，我国高等教育毛入学率突破60%，进入普及化深入发展的阶段。中国劳动年龄人口平均受教育年限在2024年底已提升至11.21年，接受高等教育的人口达2.5亿。
但全社会对0—6岁婴幼儿开端发展阶段的投资还存在明显不足，0—6岁是人生最重要的智力和非认知能力形成与发展阶段，是人口高质量发展的起点。国际上相关实证研究表明，越早进行科学养育，人力资本的形成效果越好。
应大幅度增加投入，发展符合婴幼儿脑科学和心理发展规律的有品质的育幼服务。一方面，可以解决许多家庭生孩子没人带的难题，是一个民生保障问题；另一方面，对国家人力资本积累来说更为重要，可以大幅度提升未来劳动力的认知能力和非认知能力，培育创新型人才，是国家人力资本和竞争力问题，也是最为重要的人力资本投资。
从国际实践来看。美国的开端计划（Head Start）可以追溯到1965年，促进儿童的社会性发展和认知发展，消除儿童间的不公平性，实现教育机会的平等化。1997年，英国启动确保开端计划（Sure Start），践行“每个孩子都重要，为了孩子而改变”的理念。2001年，OECD国家设立强势开端计划（Starting Strong），2021年已开启第六期强势开端计划。2017年，OECD国家强势开端计划全社会的投入占GDP的比重平均达到0.8%—1%。我国在人口开端方面的投入还存在明显短板。
下一步，应逐步建立、实施具有中国特色的美好生活“开端计划”，促进人力资本投资从生命早期开始。建议从六方面着力：一是将0—6岁照护、托育、学前教育等，一体规划，统筹资源配置；二是优化“按人头补助”的财政支出结构，大幅度加大全社会对0—6岁开端发展的投入；三是积极实践探索，制定0—6岁开端计划多样化的“服务包”及标准规范，将有品质的托育服务纳入公共服务范围；四是积极培育“开端计划”从业人员，吸引高素质人才就业；五是建立和完善“开端计划”监测预警和政策评估机制；六是逐步建立健全“开端计划”的法律、法规体系。
提升人口综合素质 加快从“人口红利”向“人才红利”转型
中国经济时报：卢茨教授的研究指出，教育在提供人口红利方面胜过单纯的年龄结构变化。在您看来，我国当前的人力资本积累状况，能否有效对冲劳动力数量下降的负面影响？
张许颖：习近平总书记强调，人口红利不仅与人口数量和结构有关，更与人口素质、经济政策及配套措施有关。实现人才红利需要高素质人才满足新质生产力发展需求，同时需要配套的政策措施。
当前特别需要从简单的人口年龄结构分析转向多维人口分析框架，将教育、健康、科技等因素纳入其中。通过深化教育卫生事业改革创新，提高人口综合素质，可以有效对冲未来劳动力数量下降的负面影响。
卢茨的研究团队，在世界知名期刊《美国国家科学院院刊》（PNAS），发表题为《中国的低生育率可能不会阻碍未来的繁荣（China’s low fertility may not hinder future prosperity）》的文章中指出，如果考虑到中国人力资本的迅速增加，低生育率将不会对中国今后几十年的持续发展构成重大障碍。即使在极低生育率下，整合了教育和生产力等其他人口特征的替代性抚养比，也为中国提供了更乐观的前景，传统人口指标所呈现的“人口危机”更易于应对。
党的二十届三中全会提出的降低生育、养育和教育成本的政策方向。官方文件中“生育补贴”改为“育儿补贴”的表述变化，发放全国统一的育儿补贴，是我国人口发展里程碑式，标志着我国进入推动人口高质量发展新阶段，也体现了将惠民生与促消费相结合的政策思路，这更符合实际需求。
总之，应对人口减量发展和人口结构变动带来的挑战，关键在于及时调整经济社会发展方式和资源配置方式，加大人力资本投资特别是生命早期投资力度，通过提升人口综合素质，建立现代化人力资源，打造人才红利新优势。这是一个系统工程，需要全社会共同努力。
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